Kiedy grunt jest nieruchomością rolną a kiedy leśną? Czy zmiana przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na budowlany jest możliwa?

Badając stan nieruchomości rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany zweryfikować wszelkie dostępne informacje, w tym m.in. zapisy miejscowego planu /warunków zabudowy oraz informacje zawarte w katastrze nieruchomości. Często potencjalny kupujący nie zwraca uwagi na informacje zawarte w ewidencji gruntu mając przekonanie, że informacje zawarte w zapisach miejscowego planu są wystarczające. Prawda jest jednak taka, że czasem przygotowanie nieruchomości do etapu budowy może być bardzo złożone a na pozór mało znaczący wypis z ewidencji gruntów może stać się istotnym dokumentem tego procesu. Z uwagi na coraz mniejszą dostępność gruntów inwestycyjnych w miastach, coraz więcej inwestycji prowadzonych jest na ich obrzeżach, w mniejszych miejscowościach, gdzie często brak jest miejscowych planów a funkcją dominującą są rola i lasy. Czy zabudowa na takich gruntach jest możliwa?

Aby przybliżyć nieco temat, należy w pierwszej kolejności sprawdzić, czy dana nieruchomość spełnia definicję nieruchomości rolnej lub leśnej.

Definicja nieruchomości rolnej została przedstawiona w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego w art.2.1) jako „nieruchomość rolna w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne.” Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego odnosi nas więc do art. 46¹ Kodeksu cywilnego: „Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.”

Powyższe wskazuje, iż z nieruchomością rolną mamy do czynienia, kiedy jest ona oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co w przypadku braku planu? Wydaje się, iż w przypadku braku planu miejscowego powinniśmy się odnieść do zapisów przywołanych w kodeksie cywilnym, gdzie za nieruchomość rolną można uznać również grunty rolne które są, lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia takiej działalności. Informacje o sposobie zagospodarowania terenu można również uzyskać z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ile zostały wydane. Pomocniczo można się też posłużyć np. danymi z ewidencji gruntów, jednak należy być tutaj ostrożnym, gdyż zdarza się, że status nieruchomości ujawniony w ewidencji jest niezgodny ze stanem faktycznym, np. ze względu na kwestie podatkowe.

A co jeśli nieruchomość w planie miejscowym nie jest przeznaczona pod rolę ale ma cechy o których mowa w definicji kodeksu cywilnego? „W rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie są nieruchomościami rolnymi takie, które są wprawdzie takimi w znaczeniu przyjętym w art. 46¹ KC, lecz w planach zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone na inne cele niż rolne”. Tak stwierdził Sąd Najwyższy – Izba Cywilna postanowieniem z dnia 18.04.2019 r. IV CSK 464/18.

Z uwagi na to, iż brak jest definicji nieruchomości leśnej w obiegu prawnym, posłużę się definicją przedstawioną w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z tą definicją, jest to „grunt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.”

Art. 3. Ustawy o lasach stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:

• a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
• b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
• c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Na tle powyższej definicji powstało wiele różnych interpretacji – w orzecznictwie wskazywano, że aby las był lasem wystarczy spełnienie jednego z powyższych kryteriów. Obecnie, dominującym sformułowaniem jest jednak spojrzenie na grunt z szerszej perspektywy. „Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków).” Wyrok NSA z 02.10.2015 r. II OSK 308/14.

„Dla uznania danego gruntu za las powinny być łącznie spełnione następujące warunki: określonej powierzchni, rodzaju roślinności oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, przy czym ten ostatni warunek nie oznacza oczywiście faktycznie prowadzenia takiej produkcji w momencie dokonywania oceny charakteru użytku. Natomiast określenie rodzaju użytku powinno być poprzedzone oceną istnienia tej przesłanki.” Wyrok WSA z 08.03.2018 r. III SA/Kr 1540/17.

Jak wynika z powyższej definicji i orzeczeń o tym, że działka stanowi las nie decyduje wcale użytek Ls. Należy mieć na uwadze przede wszystkim powierzchnię nieruchomości – nawet jeśli jest poniżej 0,10 ha ale wraz z gruntami przyległymi stanowi kompleks o takiej powierzchni spełniający pozostałe kryteria gruntu leśnego, to będzie to las w rozumieniu ustawy o lasach.

Co ważne, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art.20 pkt.2 u o l). Uproszczony plan urządzenia lasu może ulec zmianie – w przypadku osób fizycznych na zlecenie starosty, warto więc zabiegać o aktualny wypis z rejestru gruntów.  

O możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na nierolniczy i nieleśny  możemy przeczytać w rozdziale 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., która powstała z myślą ograniczeniu przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne oraz zapobieżeniu degradacji i dewastacji tych gruntów.

Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (Art. 6. 1. u o ochr.gr.r.il.). Grunty o najniższej przydatności to grunty klasy od IV do VI.

W przypadku gruntów rolnych i leśnych klasy I – III, przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu, dokonuje się zawsze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.7.1 u o ochr.gr.r.il.). Zmiana gruntów leśnych wymaga zgody ministra (dla lasów Skarbu Państwa), marszałka województwa (dla pozostałych lasów) a stanowiących użytki rolne klas I–III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Wyjątek:

Zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi nie jest wymagana, jeśli grunty rolne klas I-III położone są na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to nowy przepis, który został wprowadzony reformą planistyczną 2023. Z ustawy wykreślono definicję obszaru zwartej zabudowy, a dodano pojęcie obszaru uzupełnienia zabudowy. Obszary te mają być oznaczone w planach ogólnych gmin, których jeszcze nie ma. Sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy ma być określony więc w drodze rozporządzenia (projekt jest obecnie na etapie opiniowania). W praktyce oznacza to, że do momentu wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy, nie będzie można uzyskać decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów rolnych klasy I–III.

Nadmieniam, iż w przypadku gruntów leśnych brak jest wyjątków. Decyzje właściwego organu na zmianę przeznaczenia należy uzyskać niezależnie od kategorii gruntu a w związku z tym, sama zmiana jest możliwa tylko w miejscowym planie zagospodarowania. Na powyższe wskazuje również wyrok NSA z 19.07.2012 r. II OSK 761/11, zgodnie z którym przepis art. 7 ust. 1 stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu, to taka zmiana może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Stroną w postępowaniu o zmianę przeznaczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). We wniosku należy m.in. uzasadnić potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów.

Co ważne, przepisów rozdziału 2 (czyli omawianego powyżej) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Grunty leśne są zatem objęte szczególną ochroną. Warto jednak wiedzieć, iż w Ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, jest dopuszczalna zmiana lasu na użytek rolny w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 13 pkt. 2 u o l). Jednak możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy do sytuacji szczególnych, wyjątkowych, a właściciel lasu powinien wykazać szczególnie uzasadnioną potrzebę dokonania takiej zmiany. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zatem, dla ustalenia istnienia „szczególnie uzasadnionych potrzeb” nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Słowo „potrzeba” z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. Wyrok NSA z dnia 2.06.2023 r. I OSK 117/21.

Jak widać, zmiana przeznaczenia nieruchomości leśnej jest dość trudna. Jeśli jednak się uda, należy mieć na uwadze przepisy zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko zaliczono (w par 3.1. pkt. 88) zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Na tego typu przedsięwzięcie należy dodatkowo uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podsumowując, jeśli dla nieruchomości rolnej lub leśnej obowiązuje plan miejscowy, nie ma innej możliwości jak rozpoczęcie nowej procedury planistycznej dla nierolniczego/nieleśnego wykorzystania. Jeśli planu nie ma, można wystąpić o warunki zabudowy o ile teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dotyczy planów obowiązujących przed 1.01.1995 r. – zachowały one moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r).

Dla ułatwienia, poniżej zamieszczam graficzną prezentację zmiany przeznaczenia dla gruntów rolnych na nierolnicze, zlokalizowanych poza granicami miast.

* nie wymagane w przypadku położenia na obszarze uzupełnienia zabudowy (dla gruntów gdzie brak mpzp możliwość ubiegania się o warunki zabudowy) * sprawdzić, czy nie została wydana zgoda na podstawie nieobowiązujących planów

Niestety w przypadku chęci zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości rolnej lub leśnej, zmiana przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne jest dopiero pierwszym etapem. Aby grunt mógł być faktycznie wykorzystywany na inne cele niż rolne i leśne, np. budowlane, musi zostać wyłączony z produkcji rolnej/leśnej, o czym napiszę w kolejnej części opracowania.

Źródło:

Nieruchomości C.H.Beck, Nr 8/2018

Nieruchomości C.H.Beck, Nr 5/2023